關(guān)于小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

2014-09-15 01:01:55  

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慎先志 羅孝杰

    當(dāng)陽(yáng)市是水利大市，全市水利工程已初步形成了以大中型工程為骨干,小型工程為補(bǔ)充，沮漳河、人工河、菱角湖堤防為主體的防洪、排澇、灌溉體系。

    全市在穩(wěn)步推進(jìn)水利產(chǎn)權(quán)制度改革中，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)突破”，即從投資方式上突破，創(chuàng)新投入機(jī)制；從資源配置上突破，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制；從所有權(quán)上突破，創(chuàng)新管理機(jī)制；從主導(dǎo)權(quán)上突破，創(chuàng)新組織形式。

    一、主要成效

    （一）糧食生產(chǎn)能力不斷提升。水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善，擴(kuò)大了糧食生產(chǎn)面積，極大地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的發(fā)展。全市糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十連增”。

    （二）現(xiàn)有水利設(shè)施不斷完善。產(chǎn)權(quán)制度改革后改變了過(guò)去水利基礎(chǔ)設(shè)施中重建設(shè)輕管理、重使用輕維護(hù)等問(wèn)題，由原來(lái)多頭管理、無(wú)序經(jīng)營(yíng)、浪費(fèi)嚴(yán)重為專人管理、責(zé)任明確、注重節(jié)約。使小型水利工程做到了專人看護(hù)、專人管理、專人維護(hù)，水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率充分發(fā)揮，使用年限大大延長(zhǎng)。六、七十年代建設(shè)的中小型水庫(kù)的使用率達(dá)到95%以上，九十年代以后建設(shè)的小型泵站的使用率也在87%以上，堰塘的使用率達(dá)到99%，灌溉水利用率由30%提高到75%。

    （三）水利投資渠道不斷拓寬。通過(guò)改制，將經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系直接化，大大調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面自愿投入辦水利的積極性，形成了政府、集體、個(gè)人三方積極參與，個(gè)人投資份額不斷增加的良好局面。稅改前鎮(zhèn)、村各級(jí)組織還能從“三提五統(tǒng)”中拿出相當(dāng)一部分資金投入小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，稅改后的投入微乎其微。而個(gè)體私有資本的注入相應(yīng)彌補(bǔ)了政府投入的不足，極大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。

    （四）高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。改制后，水利基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用，農(nóng)業(yè)農(nóng)田用水的有力保證，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)的積極性，政府合理引導(dǎo)，大力推廣新品種新技術(shù)，全市高標(biāo)準(zhǔn)建成了萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)油菜基地、萬(wàn)畝水稻示范基地、33萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)碰柑基地。

    二、主要問(wèn)題

    （一）工程老化失修、效益滑坡直接影響到了改革的成效。我市大部分小型水利工程大都修建于上世紀(jì)五、六十年代。由于當(dāng)時(shí)的條件所限，標(biāo)準(zhǔn)不高，土法上馬，而且基礎(chǔ)設(shè)施不配套，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，工程老化失修，損毀嚴(yán)重，服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的能力不強(qiáng)。因工程失修，效益萎縮，致使水利工程運(yùn)行狀況不佳。一是小型水庫(kù)的安全隱患多，特別是鎮(zhèn)、村管理的小（二）型水庫(kù)的安全隱患令人擔(dān)憂。二是灌溉渠道多為填方土渠，由于年久失修已是滿目瘡痍，險(xiǎn)工險(xiǎn)段多，一到灌溉季節(jié)，事故頻發(fā)，一方面造成水資源和財(cái)產(chǎn)物資的巨大浪費(fèi)，另一方面帶來(lái)了許多糾紛，嚴(yán)重影響了農(nóng)民用水。三是由于長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的維護(hù)，部分泵站、機(jī)井、堰塘等小型水利設(shè)施不能正常運(yùn)行，甚至廢棄。年久失修的工程使經(jīng)營(yíng)者的利益得不到保證，各方面支持幫助的能力有限，維持經(jīng)營(yíng)成本增加，難以為繼。有的經(jīng)營(yíng)者單方面終止履行合同，使農(nóng)業(yè)用水矛盾加劇，直接影響了改革的成效。

    （二）工程基礎(chǔ)薄弱，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺乏。由于農(nóng)村小型水利設(shè)施規(guī)模小且較為分散，點(diǎn)多面廣，很多工程配套設(shè)施不完善，加上目前留守農(nóng)村的都是“老弱病殘婦”居多，青壯勞力外出務(wù)工，由農(nóng)民分?jǐn)偹こ叹S修費(fèi)用難度大，協(xié)會(huì)成立后，無(wú)資金來(lái)源開展設(shè)施整修，投入嚴(yán)重不足，大部分協(xié)會(huì)缺乏工程的正常管理費(fèi)用和工程維修費(fèi)用。

    （三）協(xié)會(huì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能不足。協(xié)會(huì)組建容易，但要使其可持續(xù)規(guī)范運(yùn)行，困難還很多，既有外部因素，又有內(nèi)在原因；既有硬件條件制約，也有軟件問(wèn)題存在。我市38個(gè)協(xié)會(huì)中，黃林、東風(fēng)三干渠等協(xié)會(huì)制度健全、管理規(guī)范、運(yùn)行良好，但還有部分協(xié)會(huì)由于自身造血功能不足，各級(jí)扶持不夠，運(yùn)行還存在諸多困難，協(xié)會(huì)發(fā)展動(dòng)能不足，制約了協(xié)會(huì)職能的正常發(fā)揮。

    （四）小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革偏重于經(jīng)營(yíng)性，加劇了農(nóng)戶與小型水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。從改革成效看，全市10個(gè)鎮(zhèn)（處）實(shí)行承包、租賃經(jīng)營(yíng)模式的小型水利設(shè)施，由于經(jīng)營(yíng)者偏重自身經(jīng)濟(jì)利益，加劇了與農(nóng)戶之間的矛盾，同時(shí)，對(duì)小型水利設(shè)施的管理和維修等方面，存在得過(guò)且過(guò)的短期行為，產(chǎn)生了集體無(wú)力投、經(jīng)營(yíng)者不想投的兩難局面。而對(duì)于采取賣斷產(chǎn)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的小型水利設(shè)施，大多集中在泵站、機(jī)井。由于這些水利設(shè)施布局不合理、有效灌溉面積萎縮，加之經(jīng)營(yíng)者收取費(fèi)用缺乏自主性，不能真實(shí)體現(xiàn)投資回報(bào)，造成盈利減少甚至虧損的趨勢(shì)加劇。

    三、幾點(diǎn)建議

    農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村小型水利設(shè)施投入機(jī)制，堅(jiān)持走政策引導(dǎo)、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動(dòng)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展。

    一是加大對(duì)用水戶協(xié)會(huì)資金扶持。受條件的限制，協(xié)會(huì)成立之初，辦公條件簡(jiǎn)陋，加之協(xié)會(huì)自身是以服務(wù)為主，幾乎沒(méi)有什么收入來(lái)源，協(xié)會(huì)理事會(huì)成員大部分每年都要義務(wù)貢獻(xiàn)一些勞務(wù)工日，有些甚至還要貼摩托車油費(fèi)，久而久之，協(xié)會(huì)的運(yùn)行將會(huì)陷入舉步維艱的局面。因此建議各級(jí)財(cái)政部門加大對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的支持，給予一定的運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)用，能使用水戶協(xié)會(huì)有個(gè)基本的辦公條件，為協(xié)會(huì)在建立之初開展工作創(chuàng)造必要的條件，為其正常運(yùn)行打下了良好基礎(chǔ)。

    二是加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)中農(nóng)民必要的技術(shù)培訓(xùn)。雖然這幾年來(lái)我們對(duì)建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的重要性做了大量的宣傳教育工作，使農(nóng)民對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的作用已有所了解。但由于協(xié)會(huì)內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有受到過(guò)專門的技術(shù)培訓(xùn)，缺乏對(duì)渠道流量測(cè)定，渠道、涵閘的維修養(yǎng)護(hù)基本知識(shí)，限制了協(xié)會(huì)作用的全面發(fā)揮。因此，建議財(cái)政統(tǒng)籌安排必要的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，對(duì)協(xié)會(huì)中農(nóng)民進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)，使他們能掌握基本的維修及節(jié)水的技術(shù)知識(shí)。

    三是加大對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金投入。近年來(lái)，雖然國(guó)家大幅增加了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入力度，但與巨大的歷史欠賬需求相比較而言差距還較大，特別是中型灌區(qū)骨干渠系改造和分散地方的小型灌區(qū)末級(jí)渠系配套跟不上，嚴(yán)重影響了灌區(qū)整體效益的發(fā)揮。因此，建議盡快落實(shí)中央一號(hào)文件規(guī)定每年提取各地土地出讓金村收入10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，加大面上小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)扶持投入資金力度，以協(xié)會(huì)為主體，實(shí)行以獎(jiǎng)代投，定額補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)協(xié)會(huì)組織用水戶興修水利的積極性，為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行提供一個(gè)較好的工程基礎(chǔ)，使全市的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施能更好地為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

    四是設(shè)立水利工程協(xié)會(huì)建設(shè)基金。探索設(shè)立農(nóng)民用水合作組織建設(shè)基金?；鹩蓢?guó)家補(bǔ)助、縣級(jí)配套、工程水費(fèi)三部分按一定比例配套組成，并建立財(cái)政專戶，制定收支政策，建立水利管理長(zhǎng)效機(jī)制。

    五是建立協(xié)會(huì)管理激勵(lì)機(jī)制。要制訂激勵(lì)政策，完善協(xié)會(huì)管理辦法，對(duì)管理運(yùn)行比較好的協(xié)會(huì)，要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目上給予傾斜，以提高農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的管理積極性和管理水平。