關于構建公立醫(yī)院法人治理結構的建議

2014-09-15 01:00:07  

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農工黨湖北省委員會

    目前，我國及我省絕大多數公立醫(yī)院權責配置不合理、治理結構不規(guī)范，主要表現(xiàn)為產權不清晰、投入沒保障、監(jiān)督不到位、激勵被扭曲、內控不健全等，導致其公益性弱化、管理績效低下，已經成為嚴重影響和制約醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)科學發(fā)展的突出問題。新形勢下，推進公立醫(yī)院改革的一個關鍵環(huán)節(jié)是要按照所有權與經營權分離的思路，明確所有者和管理者的責權，著力摒棄行政主導型的治理結構，探索建立符合公立醫(yī)院特點的法人治理結構，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡和有責任、有激勵、有約束、有競爭的機制。

    一、公立醫(yī)院法人治理結構的基本涵義
    法人治理結構是現(xiàn)代企業(yè)制度中最核心的組織結構，主要是指所有者對經營者的一種監(jiān)督與制衡機制，即通過所有權、決策權、經營權、監(jiān)督權的分立與制衡實現(xiàn)這一制度安排。就公立醫(yī)院而言，其管理體制歷經黨委一元領導、黨委領導下的院長分工負責制以及院長負責制等制度變遷，這些體制當時對醫(yī)院建設發(fā)展均有一定積極作用。但整體而言，舊體制下的公立醫(yī)院權責不明晰，醫(yī)院缺乏自主經營權，沒有成為真正的法人實體，缺乏經營效率和效益。因此，新形勢下推進公立醫(yī)院改革，一個重要方面就是要構建公立醫(yī)院法人治理結構，形成新的公立醫(yī)院管理體制。
    公立醫(yī)院法人治理結構，是指按照決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分立與制衡的原則，規(guī)范政府、公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院管理者之間相互權利、責任、利益的制度安排。從一定意義上講，公立醫(yī)院法人治理結構所要解決的是所有者和管理者的委托代理問題、運營效率和科學決策問題，是所有者和管理者之間管理機制、利益機制、監(jiān)督制約機制的優(yōu)化與再造，確立誰是資產的所有者、重大事項的決策者，誰是資產的支配者、醫(yī)院的管理者，其實質是體現(xiàn)管辦分開、政事分開，從而推動公立醫(yī)院進行實質性的深層次改革，實現(xiàn)公立醫(yī)院權力結構與運行機制的制度創(chuàng)新，進一步加強公立醫(yī)院的公共醫(yī)療服務職能，保障和提升公益性。

    二、公立醫(yī)院法人治理結構的制度設計
    （一）總體思路。在合理界定公立醫(yī)院所有者和管理者的責權基礎上，探索建立以醫(yī)院管理委員會或理事會為核心的公立醫(yī)院法人治理結構，即公立醫(yī)院實行“醫(yī)院管理委員會或理事會監(jiān)管下的院長負責制”。在這一模式中，醫(yī)院管理委員會或理事會是所有者，主任或理事長是法人代表，是決策者；院長是管理者，是決策的執(zhí)行者。應該說，從實際情況看，這一模式是公立醫(yī)院法人治理結構改革比較理想的模式選擇，因為通過醫(yī)院管理委員會或理事會的建立，可以真正實現(xiàn)出資人和管理者之間所有權與經營權的分離，實現(xiàn)公立醫(yī)院權力結構和運行機制的分權制衡，提高公立醫(yī)院決策監(jiān)督的科學性和經營管理的效率、效益。
    （二）具體設計。主要包括對公立醫(yī)院決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構的組織結構、主要職權、實現(xiàn)機制等方面內容的制度設計。
    第一，決策機構。由政府部門代表、社會各界人士、醫(yī)院管理組織代表和醫(yī)務人員代表共同組成醫(yī)院管理委員會或理事會，按照章程運作，對政府負責。醫(yī)院管理委員會或理事會是公立醫(yī)院法人治理結構的主體，代表政府和社會公共利益，以出資人的身份負責公立醫(yī)院的資產投入、基本建設投資、功能定位、發(fā)展規(guī)劃、財務預決算、大型醫(yī)療設備購置等重大事項決策，為公立醫(yī)院履行公共服務職能提供保障。
    第二，執(zhí)行機構。由院長等組成醫(yī)院經營管理班子，依法管理醫(yī)院事務，執(zhí)行醫(yī)院管理委員會或理事會的決策部署并定期向決策機構述職，按照醫(yī)院管理委員會或理事會要求以及職責和制度運行。院長由醫(yī)院管理委員會或理事會任命，對醫(yī)院管理委員會或理事會負責，實行年薪制、任期制和目標責任制。院長在醫(yī)院管理委員會或理事會的授權下，對醫(yī)院實施經營管理，對醫(yī)院的日常管理、資產運營、醫(yī)療行為負責。院長應當對任期內的目標任務包括公益性目標、社會責任目標、醫(yī)療質量目標、學科發(fā)展目標、病人滿意度、員工滿意度以及對社會承諾的服務目標等績效目標負責。同時，實行公立醫(yī)院班子任期制和目標責任制管理。
    第三，監(jiān)督機構。由醫(yī)院職代會、消費者代表和行業(yè)監(jiān)督部門代表等人員組成，形成以黨委、工會、職工(代表)大會、社會公眾和行業(yè)監(jiān)督部門為主體的多元化監(jiān)督體系，對公立醫(yī)院內部運行管理、履行公共醫(yī)療服務職能情況等進行有效監(jiān)督。監(jiān)督機構采取監(jiān)事會的組織形式。

    三、構建公立醫(yī)院法人治理結構應注意的問題
    1、著力把握公立醫(yī)院高層人員的選拔任用。在醫(yī)院管理委員會或理事會監(jiān)管下的院長負責制構建中，應當重視解決高層人員的配備問題。在多數公立醫(yī)院尚未取消行政級別的現(xiàn)實條件下，醫(yī)院管理委員會或理事會成員應當嚴格按照干部管理權限和程序任命，或由政府職能部門委派，或通過公推公選、公開招聘等形式選拔產生。主任或理事長由醫(yī)院管理委員會或理事會選舉產生后按干部管理權限報上級考察、任命。醫(yī)院管理委員會或理事會有院長人選的提名權和解聘院長的建議權，并按規(guī)定呈報批準或備案。院長經由法定程序，由醫(yī)院管理委員會或理事會聘任或解聘。監(jiān)事會成員應不少于3人，其中黨員代表、職工代表分別不少于三分之一。監(jiān)事會中的黨員代表由黨員代表大會或黨員代表會議選舉產生。職工代表由職工代表大會選舉產生。監(jiān)事會主席按干部管理權限和程序委派。
    2、充分彰顯公立醫(yī)院黨群組織的職能作用。在醫(yī)院管理委員會或理事會監(jiān)管下的院長負責制構建中，應當明確黨委在醫(yī)院建設發(fā)展中的政治核心地位，醫(yī)院黨的建設、群團組織和職工思想政治工作由黨組織統(tǒng)一領導。按照《黨章》和《工會法》的規(guī)定，公立醫(yī)院必須依照規(guī)定設立黨的委員會、黨的紀律檢查委員會（紀檢監(jiān)察機構）、黨的各級基層組織、共青團組織和工會組織，并在憲法和法律范圍內，按照各自章程履行職責、發(fā)揮作用。就執(zhí)行機構而言，院長可通過法定程序進入黨委和工會，但不宜擔任黨委書記或工會主席，醫(yī)院班子的其他成員也可通過相關程序在黨委、工會中交叉任職。就監(jiān)督機構而言，監(jiān)事會與紀委可以實行兩塊牌子、一套人馬。監(jiān)事會主席可經法定程序選任為紀委書記。
    3、切實落實公立醫(yī)院作為法人的主體地位。從民法視角看，法人是具有民事權利主體資格的社會組織。目前，我國絕大多數公立醫(yī)院雖然名義上是法人，但還不是真正法律意義上的法人，現(xiàn)行體制下醫(yī)院并不擁有獨立、完整的經營管理權。在構建公立醫(yī)院法人治理結構中，應當在做好醫(yī)院清產核資、清理債權債務、資產評估等工作的前提下，政府以出資人身份與醫(yī)院建立明確規(guī)范的產權關系，實現(xiàn)所有權和經營權兩權分離，政府依法對公立醫(yī)院實施監(jiān)督和管理，但不干預醫(yī)院的日常經營活動，從而實質性地改變公立醫(yī)院與政府的行政隸屬關系，使公立醫(yī)院真正成為自主管理、自我發(fā)展、自我約束的獨立法人實體。