關于縣區(qū)級行政審批制度改革考察調(diào)研報告

2015-07-22 16:07:12  

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    市委今年5月中旬在全市推廣高新區(qū)“三個一”改革經(jīng)驗。5月下旬，市委部署了在全市實施“一局兩委”行政審批制度改革，引起了全市上下的廣泛關切。圍繞這一全面深化改革重大部署的貫徹落實，襄州區(qū)政協(xié)組織力量，瞄準全國先進典型，成立了兩個外出考察組和一個區(qū)內(nèi)調(diào)研組，于6月中旬至7月上旬集中進行了認真考察和深入調(diào)研，綜合報告如下：

 

    一、外地行政審批制度改革基本情況和主要特點

 

    考察組先后實地考察了河北省威縣、天津市靜?？h、四川省成都市武侯區(qū)、新都區(qū)、眉山市東坡區(qū)等5個縣（區(qū)），目前威縣、靜?？h、武侯區(qū)已經(jīng)成立了行政審批局，新都區(qū)、東坡區(qū)盡管尚未成立，但政務服務中心規(guī)模大、標準高、運轉(zhuǎn)好?，F(xiàn)主要就威縣、靜?？h、武侯區(qū)行政審批制度改革情況和特點整理如下：

 

    1、改革起步早、起點高。三地雖然情況不一，但改革的動力都很強。武侯區(qū)是成都市的中心城區(qū)，提出打造全國一流的政務服務品牌，于2008年12月在全國率先成立行政審批局，2010年被確定為四川省和國家級行政服務標準化建設試點單位。靜海縣是天津市第一大縣（正廳級），屬較發(fā)達地區(qū)，是天津在全市推廣濱海新區(qū)成立行政審批局經(jīng)驗之后行動最早最快的縣，于2014年12月26日正式掛牌運行。威縣是國家扶貧開發(fā)重點縣，資源貧瘠、區(qū)位閉塞，不靠山、不靠海、不靠鐵路、不靠大城市，但他們靠改革發(fā)展生產(chǎn)力、靠改革提升競爭力，提出建設河北省綜合改革先行縣的目標。在2014年12月1日，組建成立了行政審批局、市場監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局，是目前所了解的改革最徹底、整合最到位的縣,改革釋放出的巨大能量，使之一躍成為河北省發(fā)展環(huán)境最優(yōu)、招商引資效果最顯、市場主體發(fā)展最快的縣。

 

    2、改革決心大、推進快。一是重視程度高。三地都成立了以縣（區(qū)）委書記親任組長、縣（區(qū)）長任第一副組長的深化行政審批制度改革領導小組，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)全縣（區(qū)）行政審批制度改革工作，研究解決審改工作重要問題。對改革阻力較大的部門，縣（區(qū)）委書記親自過問，不惜臨陣換將，誰擋改革的路就罷誰的官。二是財政投入大。威縣全年財政收入不到5億元，卻先后拿出近5千萬元用于政務服務中心建設；靜?？h投入1億元新建了政務服務中心大樓，用于審批服務的面積達到17000平方米；武侯區(qū)投資1.5億元、興建面積達2萬多平方米的政務服務中心大樓將在今年10月建成使用。三是改革進展快。三地從制定方案，到著手機構(gòu)改革、編制清單、建立機制、完善設施、健全網(wǎng)絡，到最后掛牌運行，用時均不到半年。四是整合力度大。改革的難點在于機構(gòu)整合、職能歸并。三地均將縣（區(qū)）職能部門的所有審批事項劃轉(zhuǎn)、移交至行政審批局，局內(nèi)設7-10個科室，2個中心（為全額預算管理事業(yè)單位），領導職數(shù)一般為6-8人，行政事業(yè)編制70名左右。

 

    3、改革創(chuàng)新多、運轉(zhuǎn)好。三地在行政審批制度改革上有很多創(chuàng)新，但都異曲同工，其中以威縣最為完整，概括為“11124”模式，即：“一章、一證、一個超市、兩個代辦、四個保障”?！耙徽隆敝冈趧澽D(zhuǎn)審批權(quán)基礎上，廢止原主管部門審批專用章，啟用行政審批局行政審批專用章，實現(xiàn)一枚印章管審批?！耙蛔C”指將組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、工商營業(yè)執(zhí)照“三證合一”，一窗受理，統(tǒng)一發(fā)證?！耙粋€超市”指將中介服務機構(gòu)納入政務服務中心“中介超市”統(tǒng)一管理，實現(xiàn)中介、審批、辦證緊密連接，所有需求超市滿足?！皟蓚€代辦”指項目引進單位明確1名全程代辦員，行政審批局明確1名審批代辦員，推行共同代辦服務模式?！八膫€保障”指“規(guī)范流程、健全系統(tǒng)、功能分區(qū)、完善機制”等四項保障措施，有力保證了審批流程的高效運轉(zhuǎn)（具體內(nèi)容見附件1）。

 

    4、改革體系化、便民化。三地在抓好縣（區(qū)）級政務服務平臺建設的同時，對鎮(zhèn)（街）便民服務中心和村（社區(qū)）便民服務站進行改造升級，全面打造三級政務服務體系，著力實現(xiàn)服務群眾零距離。武侯區(qū)在區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級全面推行政務服務標準化管理，引進ISO國際質(zhì)量管理標準，以標準化推進服務的規(guī)范化、便捷化。靜?？h在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）普遍設有計劃生育、戶政戶籍、綜合業(yè)務、社會保障、民政救助等服務窗口，辦事流程圖和管理制度全部上墻公示，方便群眾辦事。威縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）全面推行代辦制，全縣行政審批事項166項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可代辦164項，在各村（社區(qū)）建立以村干部、治保員、育齡婦女小組長、黨團志愿服務者、入黨積極分子為主體的代辦隊伍，實行8小時輪流坐班制，全程無償辦理代理群眾服務事項。

 

    5、改革效能高、活力強。行政審批局的成立，避免了審批體外循環(huán)，促進了權(quán)力透明運行，方便了群眾辦事需求，激發(fā)了市場無限活力。自運行以來，凡是進入“審批局”的項目，承諾辦理期限10個工作日，比法定期限平均提速50%以上，實際辦理僅需3個工作日。在宏觀經(jīng)濟下行的大環(huán)境下，三地的各類市場主體、落地企業(yè)、固定資產(chǎn)投資等不降反升，主要經(jīng)濟指標仍然強勢增長。今年上半年武侯區(qū)新增市場主體約占成都市三分之一，威縣、靜海縣、武侯區(qū)GDP都預計在兩位數(shù)增長，增幅均居所在省(市)前列。威縣、靜海縣的縣委書記均入選全國百名優(yōu)秀縣委書記行列，在今年“七一”被中組部表彰并受到習總書記接見。2014年9月11日李克強總理對天津行政審批制度改革給予全國翹楚的定位，天津濱海新區(qū)廢止的109枚審批公章被國家博物館永久收藏。改革取得的明顯成效，中央高層的充分肯定，激發(fā)了各地積極探索成立行政審批局的熱情。今年以來，全國各地紛紛組團到威縣、靜?？h、武侯區(qū)學習考察，僅威縣上半年就接待到訪考察100余批次。

 

    二、三地改革主要經(jīng)驗

 

    三地行政審批制度改革取得了顯著成效，探索了成功之路，創(chuàng)造了寶貴經(jīng)驗，主要有5條：

 

    一是堅定改革決心、加強組織領導。這次改革是觸及部門根本利益的大手術(shù)，為破除改革疑慮和阻礙，三地黨委政府主要領導親自掛帥、親自上陣、親自督導，為順利推進、確保成功、一炮打響提供了堅強的組織保證。

 

    二是勇于自我革命、敢于“傷筋動骨”。實行“全縣（區(qū)）”一盤棋，全面打破舊有格局，徹底進行整合重組，審批職能一律劃轉(zhuǎn)行政審批局。威縣同時整合組建了市場監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局，撤銷工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)督部門，從根本上實現(xiàn)了“一枚印章管審批、一個部門管市場、一支隊伍管執(zhí)法”。

 

    三是實施流程再造、著力提高效能。三地均推行了“一個窗口受理、科室聯(lián)動辦理、一個窗口出證”的閉環(huán)式流水線作業(yè)，把原來多個部門之間“串聯(lián)審批”、“無序?qū)徟钡呐f模式改造為“并聯(lián)審批”、“有序流轉(zhuǎn)”的新流程，大幅提升了審批效率。

 

    四是規(guī)范運行機制、確保高效運轉(zhuǎn)。綜合三地的實踐探索，主要歸納為“10+3”的工作機制。即：“10項審批機制”，包括首問負責制、一次告知制、限時辦結(jié)制、兩個代辦制、聯(lián)合踏勘制、集中收費制、舉報投訴制、辦結(jié)回訪制、例會總結(jié)制和考核獎懲制?！?項協(xié)調(diào)機制”，包括信息雙向反饋機制，即通過信息互通網(wǎng)絡，審批局與職能部門實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享；縣（區(qū)）長現(xiàn)場辦公機制，即每周五下午由政府縣（區(qū)）長或常務副縣（區(qū)）長在行政審批局現(xiàn)場辦公；信息員互通機制，即各職能部門均明確1名主管副職和1名信息員，負責與行政審批局及上級部門的聯(lián)系溝通（具體內(nèi)容見附件2）。

 

    五是用活“互聯(lián)網(wǎng)+”、破除信息藩籬。三地積極大膽應用最新科技，通過互聯(lián)網(wǎng)+審批+管理+監(jiān)督+服務等信息化手段，突破固有運行模式，有效提升審批效能。武侯區(qū)花費2000多萬元建立信息資源共享云計算中心，聘請專業(yè)團隊管理，搭建起實體大廳與網(wǎng)絡預審相結(jié)合的綜合審批平臺，推出3D實景政務大廳，提供全天候辦事服務。靜海縣在審批信息系統(tǒng)軟硬件建設上花費3000多萬元，搭建起并聯(lián)審批、電子監(jiān)察、績效管理、信息共享、視頻監(jiān)控等多功能信息化系統(tǒng)，并貫通了相關業(yè)務部門專網(wǎng)，徹底破除信息孤島，減少紙質(zhì)資料傳送和信息重復錄入，真正實現(xiàn)審批工作信息化。

 

    三、當前行政審批制度改革存在的主要問題

 

    這次市委主導推動的以組建“一局兩委”為核心的行政審批制度改革，決心很大，力度很強，時間很緊迫，社會關注度很高。通過廣泛征求社會各界、各鎮(zhèn)（街）、各職能部門和有關企業(yè)的意見，目前，各級各界對行政審批制度改革主要有“四個擔心”：

 

   一是原有職能部門擔心監(jiān)管缺杠桿。審批權(quán)要移交，執(zhí)法權(quán)拿走，只留下日常監(jiān)管權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，各項行政審批權(quán)行使的法律依據(jù)規(guī)定都由縣級以上專門的行政主管部門負責。法定職權(quán)的兩端都劃轉(zhuǎn)了，監(jiān)管工作沒有了傳統(tǒng)的杠桿調(diào)節(jié)手段，監(jiān)管對象會不會不服管？職能轉(zhuǎn)換為監(jiān)管服務，沒有了硬性權(quán)力，擔憂本部門地位弱化，影響監(jiān)管效果。擔心新的行政審批制度下原有職能部門的職能作用怎樣才能得到真正的發(fā)揮。

 

   二是鎮(zhèn)（街）層面擔心承接缺條件。主要反映在兩方面：一方面是物的因素無保障，沒有一個名正言順的機構(gòu)，放下來的權(quán)怎么接？加之鎮(zhèn)級便民服務工作經(jīng)費沒有列入財政預算，運轉(zhuǎn)困難。另一方面，鎮(zhèn)（街）一級具體工作人員能力素質(zhì)欠缺，面對行政審批的代辦以及便民服務等繁重的任務，人的因素成為基層推進行政審批和行政服務改革的一大難點。

 

    三是新的行政審批機關擔心運行缺力量。一是劃轉(zhuǎn)的人員，是公務員身份且熟悉審批業(yè)務的，一般年齡都偏大，有些對網(wǎng)絡和計算機的應用還不適應。年輕人員學歷高，對現(xiàn)代網(wǎng)絡條件適應性強，其身份問題又一時難解決。二是原職能部門的業(yè)務骨干誰也不愿放，急需要的人員要不來，送過來的人員有可能不好用。三是鎮(zhèn)、村服務中心服務對象以基層群眾為主，企業(yè)人員、基層群眾文化素質(zhì)參差不齊，本身就對各鎮(zhèn)窗口工作人員的工作水平提出了更高的要求，而目前能夠入駐服務大廳的多是七站八所工作人員，年齡偏大，不能熟練操作電腦，難以適應新形勢下的工作要求。

 

    四是企業(yè)和群眾擔心產(chǎn)生“新三難”。廣大群眾對改革歡欣鼓舞、熱切期盼，但也擔憂改革不到位、不徹底，監(jiān)管部門明放暗不放，造成審、管部門“兩張皮”，相互掣肘或者相互推諉，形成新的“兩頭管”或“兩不管”問題。改革之后，行政審批業(yè)務變成了“獨門生意”,審批權(quán)高度集中。如果新的行政審批部門不能夠進行卓有成效的動員和組織，如果監(jiān)督工作再跟之不緊，擔心比以前辦事難度更大，辦事效率更低。

 

    四、啟示與建議

 

    這次考察調(diào)研給我們的重要啟示有三：第一，改革是大勢所趨。當前，隨著行政審批制度改革步入深水區(qū)，全國各地正掀起簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的改革熱潮，這是營造發(fā)展環(huán)境、壯大發(fā)展優(yōu)勢、培育發(fā)展活力的新一輪競賽，誰的改革最給力、最徹底，誰就將在未來的區(qū)域經(jīng)濟競爭中搶占先機，贏得主動。第二，改革機遇難得。這次改革是自上而下、市縣同步、目標明確、模式統(tǒng)一、方案具體的集中行動，等不得，慢不得，假不得，必須真改、快改、徹底改，否則就會被動，就會落后。第三，改革時不我待。襄陽要建成“兩個中心”，必須切實增強發(fā)展的危機感和改革的緊迫感。我們要清醒地看到，隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施、各地基礎設施的改善和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的來臨，我市引以為豪的區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢已不再凸顯，而我們的行政效率、服務水平亟待提升，“門難進、臉難看、事難辦”，“不公開、不便利、不快捷”的問題依然突出，群眾很不滿意，客商多有怨言，再不立行立改，我們就可能喪失優(yōu)勢，客商就可能避離襄陽，發(fā)展就可能遇潮而退。

 

    綜上所述，時代的潮流、襄陽的地位、群眾的期盼倒逼我們必須改革，而且站位要高，力度要大，行動要快，力爭在全省爭一流，創(chuàng)建全省行政審批制度改革先行區(qū)。在具體工作措施上，按照市委總體部署，借鑒外地成功經(jīng)驗，結(jié)合我市具體實際，回應社會各界關切，提出以下幾點建議：

 

   1、切實注重領導保障。這次改革涉及機構(gòu)整合、職能歸并、簡政放權(quán)，觸及部門核心利益，難度很大、阻力很大，思想認識必須統(tǒng)一，領導力量必須配強。建議成立由各級黨委書記親任組長、市（縣、區(qū)）長任第一副組長、政府常務副職任常務副組長的行政審批制度改革領導小組，領導小組辦公室配備強有力的督辦協(xié)調(diào)力量，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、督促推進改革工作。要痛下決心，對改革遲緩、推諉扯皮、不愿放權(quán)放人配合不力的，堅決采取組織措施，“不換思想就換人”，消除一切阻礙，確保按照市委統(tǒng)一要求的時間節(jié)點完成各項改革任務。

 

    2、切實注重頂層設計。一是徹底歸并職能。將原有審批部門的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，垂直部門成立行政審批科，整建制進入行政審批局，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。二是完善機構(gòu)設置。建議參照威縣做法。在縣區(qū)級，行政審批局內(nèi)設8個科室，2個中心（政務服務中心、公共資源交易中心），行政事業(yè)編制核定70名左右，局領導班子設1正5副，中心領導班子設1正2副，配齊配強領導力量；在鎮(zhèn)（街），整合“七站八所”資源，規(guī)范建設便民服務大廳，內(nèi)設3-5個窗口，設主任一名，明確為副科級，工作人員公開選聘；在村（社區(qū)），建設專門的便民服務室，由村干部、治保員等組成領辦隊伍，輪流坐班值守。三是健全運行機制。全面復制威縣“11124”改革模式和“10+3”工作機制，實現(xiàn)上下有序?qū)樱瑢徆軣o縫銜接，確保行政審批事項的快速高效辦理和有效監(jiān)管，確保審批、監(jiān)管部門不越位、不錯位和不缺位，服務更到位。因市場監(jiān)管委和綜合執(zhí)法委是綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，還要及時制定切實可行的工作機制和工作預案，確保發(fā)揮應有作用。四是制定改革路徑。改革總的要求是“服務事項全下放、服務群眾零距離”，總體設計是村級領辦、鎮(zhèn)級代辦、縣級審批，具體路徑可考慮為縣級先行、鎮(zhèn)（街）緊跟，村級分批、整體推進。

 

    3、切實注重簡政放權(quán)。一是盡快清理完善“三張清單”。編制、法制、發(fā)改、工商等部門要分別盡快拿出“權(quán)力清單”、“負面清單”、“監(jiān)管清單”。要設置移交劃轉(zhuǎn)時限，制定目標清單，在規(guī)定時間內(nèi)，原審批部門要照單全交，行政審批局要照單全收。做到應進必進，進必授權(quán)，依法行政。同時建立行政審批事項“動態(tài)清理”機制和審批監(jiān)管信息公示機制，防止把審批制改為備案制、核準制，防止有的部門明放暗不放、虛放實不放、假放真不放。二是進一步理順部門與中介組織的關系。切斷中介組織和主管部門的依附關系，破除“紅頂中介”，掃清行政審批“灰色地帶”。取消登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙層管理方式，在人員、場地、資源等方面與行政部門“脫鉤”，防止官辦協(xié)會充當“二政府”，防止一些部門“放手不脫手”。三是進一步規(guī)范行政審批流程，對所有審批事項，按照投資項目、企業(yè)設立、涉農(nóng)事務、交通城管、文教衛(wèi)、社會事務等進行功能分區(qū)，建立“車間流水式”運行模式，實行一口式接待、一體化審批、一條龍服務。通過精簡優(yōu)化審批流程，讓群眾辦事更方便、更快捷，堅決杜絕“奇葩證明”和“怪圈循環(huán)”現(xiàn)象發(fā)生。

 

    4、切實注重信息化建設。緊密跟蹤信息化技術(shù)最新成果，與知名網(wǎng)絡公司合作，研究開發(fā)應用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)。按照“全業(yè)務覆蓋、全區(qū)域延伸、全過程監(jiān)督、全系統(tǒng)共享”的要求，在市、縣（區(qū)）政務服務中心新樓，配套建設網(wǎng)上辦事大廳、通用行政審批系統(tǒng)、行政審批監(jiān)察系統(tǒng)、信息互通共享系統(tǒng)、公共資源交易系統(tǒng)等5大應用平臺，首先做到行政審批局與其他行政部門、與鎮(zhèn)（街）聯(lián)通，然后與條件具備的村（社區(qū)）加快聯(lián)通，推進行政審批信息化的跨越式發(fā)展，為社會提供更為規(guī)范、公開、便利、高效的審批服務。

 

    5、切實注重隊伍建設。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，從各部門挑選精兵強將調(diào)入審批局，鑒于各部門在編登記的公務員人數(shù)有限，可考慮放寬資格限制，對具有事業(yè)編制身份的人員也可調(diào)入“兩個中心”，工作在審批局，確保審批局干部的年輕化、專業(yè)化。要對行政審批局干部高看一眼、厚愛一分，在提拔重用和評先表模上做到“兩個優(yōu)先”，調(diào)動干部的積極性，確保隊伍的穩(wěn)定性。要經(jīng)常性組織開展對縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）兩級政務服務人員的業(yè)務培訓，讓每名干部不僅掌握各自業(yè)務的審批事項，而且要掌握相近多個業(yè)務的審批事項，做到一專多能，確保審批流程的高效運轉(zhuǎn)。

 

    6、切實注重考核監(jiān)督。市、縣（區(qū)）區(qū)行政審批局成立后，權(quán)力高度集中，必須加強監(jiān)督和制約。要建立健全行政審批局內(nèi)部監(jiān)督核查機制，探索建立人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察、新聞媒體、社會公眾等廣泛參與的多層立體監(jiān)督體系，確保審批公開透明。引進第三方考核機制，建立行政審批責任追究機制，強化對審批責任人聯(lián)辦缺席、超時辦理、越權(quán)辦理等違規(guī)情形的問責和責任追究，牢牢將“權(quán)力鎖進制度的籠子里”，真正做到讓權(quán)力運行不能“任性”。

 

    行政審批制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，是一場深刻的體制革命。鑒于當前改革步伐快于立法步伐，建議領導小組辦公室及涉及行政審批制度改革的相關部門，認真研究學習外地成功經(jīng)驗，切實結(jié)合本地實際，通過卓有成效的工作創(chuàng)新和堅定靈活的改革智慧，妥善解決和處理好改革舉措與現(xiàn)行法律法規(guī)的矛盾與沖突，積極穩(wěn)妥地推進各項改革，確保各項改革舉措真正為襄陽副中心城市及漢江流域中心城市建設提供持久的動力與活力。

（襄州區(qū)政協(xié)  鄭國元  武華龍  楊起平  供稿）